يُحلّل هذا الموجز للسياسات الآثار الاجتماعية –السياسية لما يسمى بسياسات تشرين الأول، ويقترح تدابير تشريعية وسياسية وعملية لتحسين وضع اللاجئين السوريين في لبنان. كما أنّه يهدف إلى تقديم معلومات لمعدّي السياسات التي تتعلق باللاجئين السوريين من منظورٍ قائمٍ على أساس حقوق الإنسان، في حين يناقش وسائط لتعزيز البرمجة على صعيد المجتمع المدني.
هذا الموجز للسياسات هو المنشور الرابع من مشروعٍ بحثي يستقصي الآثار الاجتماعية للتدابير السياسية والقانونية في حياة اللاجئين السوريين اليومية. يستند الموجز إلى عمليةٍ تشاوريةٍ مع المعنيين، هدفها تحديد ثغرات السياسة والأدبيات المتعلقة باللاجئين السوريين. وبالتالي، جرى تحديد مجالات اهتمامٍ ثلاثة: شروط الدخول والإقامة، العيش الكريم وسُبُل العيش، والوصول إلى خدمات الرعاية الصحية. ويعتمد الموجز على نتائج بحثٍ ميداني أجري بين شهري حزيران/يونيو ٢٠١٥ وأيلول/سبتمبر ٢٠١٦ أصدره دعم لبنان في سلسلةٍ من ثلاثة تقارير، والتي يمكن الإطلاع عليها على الروابط أدناه:
١ مقدمة
أدى النزاع في سوريا إلى نزوح ما ينوف عن مليون لاجئ سوري إلى دولة لبنان المجاورة. ومقارنةً بتعداد السكان اللبنانيين البالغ ٤٬٤ مليون نسمة، يُعدّ لبنان حالياً الدولة الأكثر كثافةً باللاجئين بالنسبة إلى الفرد الواحد على صعيد العالم1، في حين لا يزال البلد يكافح للتعافي من الأضرار التي تسببت بها النزاعات والتوترات الدورية. لم يكن لتدفق اللاجئين الكبير تداعياتٌ على استقرار لبنان الاجتماعي والسياسي والاقتصادي فحسب، بل كذلك على الوضع الأمني للبلد ككل، مع الخوف المتكرر من “امتداد” مفاعيله.
عندما امتنعت الحكومة اللبنانية بدايةً عن الاستجابة للأزمة فيمرحلة مبكرة 2، ما أسفر عن مقاربة عدم إنشاء مخيمات وتواصل سياسة الحدود المفتوحة، أصبحت الأزمة طويلة الأجل. لكن على الرغم من وجود تاريخٍ واسعٍ وممتد من مسارات الهجرة بغرض العمل بين سوريا ولبنان، فقد وافق مجلس الوزراء في شهر تشرين الأول/أكتوبر على سياسةٍ جديدة تهدف إلى الحدّ من عدد اللاجئين السوريين في لبنان، طُبّقت اعتباراً من شهر كانون الثاني/يناير ٢٠١٥ .
وعلى النقيض من هذه السياسة التي اعتُمدت في محاولةٍ لإضفاء طابعٍ رسمي على الوجود السوري والتحكّم به في لبنان وفي سوق العمل اللبناني، يشير البحث إلى أنّ التدابير المتخذة أدّت بحكم الأمر الواقع إلى ظهور سلوكٍ غير قانوني بين اللاجئين السوريين، وكذلك إلى الاعتماد على هياكل غير رسمية3.
وفي هذا الصدد، يُحلّل موجز السياسات هذا الآثار الاجتماعية –السياسية لهذه السياسة، ويقترح تدابير تشريعية وسياسية وعملية لتحسين وضع اللاجئين السوريين في لبنان. كما أنّه يهدف إلى تقديم معلومات لمعدّي السياسات التي تتعلق باللاجئين السوريين من منظورٍ قائمٍ على أساس حقوق الإنسان، في حين يناقش وسائط لتعزيز البرمجة على صعيد المجتمع المدني.
موجز السياسات هذا هو المنشور الرابع من مشروعٍ بحثي يستقصي الآثار الاجتماعية للتدابير السياسية والقانونية في حياة اللاجئين السوريين اليومية. يستند الموجز إلى عمليةٍ تشاوريةٍ مع المعنيين، هدفها تحديد ثغرات السياسة والأدبيات المتعلقة باللاجئين السوريين. وبالتالي، جرى تحديد مجالات اهتمامٍ ثلاثة: شروط الدخول والإقامة، العيش الكريم وسُبُل العيش، والوصول إلى خدمات الرعاية الصحية. ويعتمد الموجز على نتائج بحثٍ ميداني أجري بين شهري حزيران/يونيو ٢٠١٥ وأيلول/سبتمبر ٢٠١٦ أصدره دعم لبنان في سلسلةٍ من ثلاثة تقارير.4
٢ الحركة الارتجاعية لتأثيرات السياسات وتزايد الإجراءات غير الرسمية وغير القانونية
كان لبنان منذ بدء النزاع الوجهة المفضلة للاجئين السوريين بسبب قربه، وتاريخه الطويل بامتياز دخول المواطنين السوريين، وحدوده التي يسهل اختراقها. ومع استقرار اللاجئين بين المقيمين الأكثر فقراً في البلد،5 تصاعدت التوترات عندما تزايدت معدلات البطالة، وازداد الطلب على الخدمات العامة مثل الكهرباء، وإمدادات الماء، ومعالجة النفايات الصلبة، والنقل،6 وتركّز دعم المانحين على المواطنين السوريين أكثرمنه على من المواطنين اللبنانيين،7 وأدرك المجتمع المحلي المضيفتهديداتٍ على المجتمع.8 وفي الوقت عينه، لا يوجد إطارٌ قانوني لإدارةشؤون اللاجئين لأنّ البلد لم يوقع على الاتفاقية الخاصة بوضعاللاجئين للعام ١٩٥١ ، ولا على بروتوكولها للعام ١٩٧٦. وعلى هذا النحو،كانت مقاربة لبنان لأزمة اللاجئين مخصصّةً إلى حدٍّ ما.
اعتمد مجلس الوزراء في ٢٣ تشرين الأول/أكتوبر ٢٠١٤ سياسةً جديدة نشرت تحت عنوان “تخفيض الأعداد”، لوضع حدٍّ للتدفق الهائل للاجئين السوريين.9 لهذا الغرض، وضعت المديرية العامة للأمن العام فئاتٍ جديدةً يمكن أن يدخل السوريون بموجبها إلى لبنان أو أن يقيموا فيه. إضافةً إلى ذلك، علّقت المفوضية العليا للاجئين – وفقاً لتعليمات الحكومة – التسجيلات الجديدة للاجئين السوريين.
أحدثت “سياسات تشرين الأول/أكتوبر” تلك تغيّراً كبيراً بالنسبة إلى اللاجئين السوريين. يُظهر البحث أنّ الحدود أُغلقت فعلياً في وجه الراغبين منهم بدخول لبنان، وأنّه لم يعد بوسع غالبية المقيمين سابقاً تجديد إقامتهم، لصعوبة تحقيق شروط الفئات الجديدة على ما يظهر. نتيجةً لذلك، أكرهت الفئات الجديدة الغالبية الساحقة من اللاجئين السوريين على الإقامة في لبنان بصورةٍ غير قانونية.10 وقد أثرّ ذلك في السوريين من حيث القيود المفروضة على تنقلهم،11 وتسجيل مواليدهم، وكذلك وصولهم إلى سبل العيش والخدمات الصحية.
علاوةً على ذلك، وجب على اللاجئين السوريين غير المسجلين لدى المفوضية العليا التوقيع على “تعهدٍ بعدم العمل” يحرمهم من الالتحاق بسوق العمل اللبناني. لكنّ التعويضات المقدمة لاستبعادهم عن سوق العمل تبدو غير كافية.12 أمّا الراغبون بدخول سوق العمل اللبناني، فيعتبرون عمالاً سوريين مهاجرين وليسوا لاجئين. لكنّ اختيار العمل (بصورةٍ قانونية) – وبالتالي إلغاء تسجيلهم لدى المفوضية – يؤثر سلبياً على أحقية اللاجئين بتلقي مساعدات المفوضية. فعلى اللاجئين السوريين غير المسجلين أو الذين ألغوا تسجيلهم لدى المفوضية، والراغبين بالعمل، الحصول على “تعهدٍ مسبقٍ بالمسؤولية” من كفيلٍ لبناني يتحمل المسؤولية القانونية تجاههم. وبما أنّ الإقامة القانونية للاجئين السوريين تعتمد على الكفيل – الذي يستطيع سحب تعهده المسبق بالمسؤولية من دون أي إشعار – فإنّ السوريين يتعرضون لظروف عملٍ قاسية وغير مستقرة ولا يتمتعون بأي حماية.
فضلاً عن ذلك، لم يقم لبنان بإنشاء مخيماتٍ رسميةٍ للاجئين السوريين، وهو أمرٌ يُنظر إليه بوصفه حلاً أرخص كلفةً للبلد المضيف وأكثر إنسانيةً بالنسبة إلى اللاجئين. بيد أنّ ذلك يعكس انقساماتٍ سياسية تتعلق بالنزاع السوري ويعيد إلى الذاكرة عسكرة المخيمات الفلسطينية قبل الحرب الأهلية اللبنانية (١٩٧٥ - ١٩٩٠). في الحقيقة، ساهمت هذه السياسة أيضاً في نفض الغبار عن صورة الدولة اللبنانية الضعيفة .13 وفي حين أفضت سياسة عدم إنشاء مخيمات إلى إقامة مستوطناتٍ غير نظاميةٍ من الخيام، لاسيما في المناطق الريفية، فإنّ الذين يعيشون في مثل هذه المستوطنات – وهم أساساً من اللاجئين المنتمين إلى الطبقتين الدنيا والوسطى الدنيا – يعانون من محدودية توفير الخدمات. وعلى نحوٍ مشابه، أثّرت السياسة الجديدة أيضاً في اللاجئين المنتمين إلى الطبقة الوسطى الذين يعيشون في أماكن إقامةٍ مستأجرة، غالباً ما تكون باهظة الكلفة، في مناطق حضرية، ما ساهم في ازدهار قطاع العقارات.14
كذلك، دفع فقدان الوضع القانوني – وبالتالي فقدان الإنصاف القانوني –والدخول المحدود أو المعدوم إلى سوق العمل، إضافةً إلى التكاليف المرتفعة اللازمة كالإيجار، كثيراً من السوريين إلى هياكل غير رسمية وغير قانونية. فضلاً عن أنّه سمح بالتبعية لشخصياتٍ متنفذة، مثل الشاويش أو السمسار. لم يمهد هذا الأمر الدرب أمام فرص سوء المعاملة والاستغلال فحسب، بل إنّه يؤثّر أيضاً بصورةٍ رئيسيةٍ في الفئات الاجتماعية الأكثر هشاشة: اللاجئون السوريون المنتمون إلىالطبقتين الدنيا والوسطى الدنيا، وكذلك النساء والأطفال.
كذلك، ترتبت على الإجراءات غير القانونية عواقب في مجال إمكانية وصول اللاجئين السوريين إلى الخدمات الصحية. فمن جانب، لا يبدو أنّ لغياب الوضع القانوني عموماً تأثير مباشر في قبول المستشفيات للسوريين فعلياً. لكنّ الإجراءات غير القانونية أثّرت في تنقّل السوريين داخل البلد من جانبٍ آخر، وبالتالي في إمكانية وصولهم إلى الخدمات الصحية.15 وعلى الرغم من أنّ الخدمات الصحية لا تتطلب عادةً الإقامة القانونية كشرطٍ أساسي للحصول على المساعدة، إلا أنّ بعض المنظمات تحصر تقديم خدماتها باللاجئين المسجلين لدى المفوضية العليا.
علاوةً على ذلك، فإنّ نظام الرعاية الصحية في لبنان المخصخص وغير المنظم والمجزأ إلى أبعد الحدود يتطلب مساهماتٍ ماليةً لا يستطيع معظم اللاجئين السوريين تحمّلها. وعلى الرغم من المساعدة المعتبرة، ولو أنّها مقيدة، التي تقدمها المفوضية العليا والتي تعتمد في الواقع مقاربةً علاجيةً أكثر منها وقائية، فإنّ عدداً كبيراً منالسوريين يجدون أنفسهم مستبعدين من أشكال المساعدة الضرورية.
خلاصة القول، بوسعنا استنتاج أنّه على الرغم من اعتماد “سياسات تشرين أول/أكتوبر” في محاولةٍ لإضفاء طابعٍ رسمي على الوجود السوري في لبنان والتحكم به ومراقبته، فقد ساهمت في ظهور أشكالٍ غير قانونيةٍ وغير نظامية. لم يخلق ذلك مناخاً راسخاً من الخوف بين اللاجئين السوريين فحسب، بل إنّه يسمح أيضاً بتوسيع السوق السوداء، ويوسع بخاصةٍ التبعية لها. على هذا النحو، أحدثت السياسة الخاصة بالنزوح السوري فجوةً بين سلطات الدولة اللبنانية واللاجئين السوريين الذين تجنبوا بدورهم مؤسسات الدولة.
٣ التوصيات
مثلما أظهرت نتائج البحث وكما ذكرنا في القسم السابق، فإنّ فقدان الوضع القانوني دفع كثيراً من السوريين إلى سلوك طرقٍ غير قانونية وغير نظامية. نتيجةً لذلك، يتعرض السوريون لظروف عيشٍ قاسيةٍ وغير مستقرة، ما يساهم بالتالي في ديناميات سوء المعاملة والاستغلال. يقترح موجز السياسات هذا، بناءً على تحلي اتٍ نوعيةٍ معمقة، التوصيات التالية على المعنيين لصالح مقاربةٍ قائمةٍ على أسسٍ حقوقية بدلاً من سياساتٍ مخصصةٍ تعتمد على أفكارٍ بعيدة المنالك”الأخوّة” والتضامن والإحسان.
ينبغي على فاعلي المجتمع المدني المحلي والدولي:
\ دعوة الحكومة اللبنانية إلى مراجعة وتعديل تنظيمات دخول وإقامةاللاجئين السوريين وكذلك تسجيلهم، ودعمها في ذلك.
\ رفع مستوى تدخلاتهم واستجاباتهم ليس لتخفيف الأعراض فحسب، بل كذلك لمعالجة الأسباب العميقة لأشكال عدم المساواة والهشاشة والتهميش. ينبغي أن تسعى تدخلاتهم لإدراج جميع المجتمعات المحلية المحرومة ومن ضمنها المستضعفين اللبناني واللاجئين من فلسطين والعراق وسوريا.
\ التنسيق الفعّال والشامل في توزيع المساعدات وتوفر الخدمات الأساسية بين جميع الفاعلين المشاركين في الاستجابة، وذلك لرفع الجدوى القائمة على مؤشراتٍ قابلةٍ للقياس.
ينبغي على المانحين ووكالات الأمم المتحدة:
\ تمويل ودعم الحكومة اللبنانية في زيادة قدرة وفعالية الخدمات العامة وتغطيتها لتلبية احتياجات كلٍ من المجتمعات المحلية المضيفة واللاجئة. ومن هذا المنظور، ينبغي تحويل المساعدة من مساعدةٍ إنسانية قص رة الأجل إلى تنميةٍ مستدامةٍ وطويلة الأجل، تعالجالأسباب العميقة لأشكال عدم المساواة.
\ دعوة الحكومة اللبنانية إلى اعتماد مقاربةٍ قائمةٍ على أساس حقوق الإنسان عبر الاستجابة، ومراجعة وتعديل تنظيمات دخول وإقامة اللاجئين السوريين وكذلك تسجيلهم، ودعمها في ذلك.
\ زيادة العمل مع المجتمعات المحلية والبلديات المحلية ومواصلة تمويلها مباشرةً، وكذلك المبادرات والفاعلين الإنسانيين المحلين و/أو السوريين للسماح لهم بتولّي دورٍ ريادي متزايد في تنسيق المساعدات، لأنّ المهنيين المحليين هم أول المستجيبين والأكثر معرفةً بالسياق المحلي.
\ تعزيز الخدمات الموجهة للنساء في التدخلات، لاسيما الخدمات التي تدعم الأسر التي تتولاها النساء، وكذلك البرامج التي تشجع تشغيل النساء لتقليل مخاطر الاستعباد وزواج الطفلات والإتجار بالبشر وممارسة الجنس مقابل البقاء.
\ ينبغي على المفوضية العليا تسريع عمليات إعادة التوطين بصورةٍ منهجية، والأخذ بالحسبان أنّ التأجيل يؤثّر في غير المتمتعين بوضع قانوني ويزيد من مخاطر سوء المعاملة.
ينبغي على الحكومة اللبنانية والزعماء السياسيين:
\ إزالة العوائق من درب السوريين لتسوية وضعهم القانوني،
ويتضمّن ذلك المصادقة ع ى الاتفاقية الخاصة بوضع اللاجئ ن للعام ١٩٥١ وبروتوكولها للعام ١٩٦٧ وإدراج وضع اللاجئ. يجب أن تضمن السلطات ألا يكون فقدان الإقامة القانونية سبباً مباشراً للسجن أو لتدابير عقابية تتخذ بحق اللاجئين، وأن تضمن محاسبة من ييء معاملة اللاجئين السوريين على أفعاله.
\ ضمان ألا يكون امتلاك وضعٍ قانوني شرطاً مسبقاً لوصول اللاجئين
إلى الخدمات التعليمية والصحية في أرجاء البلد. فضلاً عن ذلك، ينبغي على الحكومة اللبنانية تمكين المفوضية العليا مجدداً من تسجيل (إعادة تسجيل) اللاجئين السوريين، لأنّه ليس الآلية الأساسية لتحديد من هم بحاجةٍ إلى الحماية والمساعدة الدولية فحسب، بل كذلك لتوثيق الشؤون المدنية كحالات الولادة والزواج والطلاق والموت.
\ ينبغي على الحكومة اللبنانية اعتبار نفسها المكلفة بالمسؤولية في قيادة الاستجابات لأزمة اللاجئين السوريين في لبنان. وبهذا الشأن، يجب أن تكون الاستجابة بتنسيقٍ فعّالٍ مع جميع الفاعلين المشاركين قي الاستجابة. فضلاً عن ذلك، لا بدّ من اعتماد مقاربةٍ قائمةٍ على أساس حقوق الإنسان بالكامل تجاه اللاجئين السوريين والمهاجرين وطالبي اللجوء في الأراضي اللبنانية، وذلك لضمان عدم إعادة أي لاجئ قسرياً إلى بلده، والمحافظة على كرامة الإنسان في كافة مظاهرها، من حيث تنقله أو وصوله إلى الخدمات الأساسية أو شروط العيش الكريم. ستساهم هذه المقاربة نظرياً في إعادة بناء الثقة بسلطات الدولة.
\ الكف عن استثارة كبش فداءٍ سياسي وعن الخطابات التي تستقطب المجتمع المحلي المضيف ومجتمعات اللاجئين.
\ إلغاء نظام الكفالة المفي إلى الاستغلال بصورةٍ كب رة لأنّه يربط إقامة اللاجئين السوريين – وكذلك غيرهم من المهاجرين – بوظائفهم.
\ توسيع القطاعات الثلاثة التي يقتر عمل السوريين ع ى العمل فيها (الزراعة والبناء والبيئة)، بهدف السماح للسوريين المهرة بالتمتع بالدخول القانوني إلى سوق العمل.
\ تسهيل حصول اللاجئ ن السوريين على الحقوق والخدمات الأساسية التي تتضمن، لكنّها لا تقتصر على، الرعاية الصحية والثقافة الصحية وكذلك ظروف العيش الكريم. قد تساهم حياة كريمة للاجئين السوريين المقيم ن مؤقتاً في لبنان في تخفيف التوترات المجتمعية بين اللاجئين السوريين والسكان المضيفين.
